Après l’effondrement de trois immeubles rue d’Aubagne à Marseille et la dénonciation de l’inaction des élus face à la vétusté de certains quartiers populaires, les pouvoirs publics réinterrogent légitimement les moyens dont ils disposent pour faire face aux situations de péril menaçant un immeuble.
La décision rendue par le Conseil d’Etat le 5 juin 2019 sur un arrêté de police administrative par lequel le préfet de police de Paris a interdit l’accès et l’habitation d’un immeuble situé 12 rue Emile Level à Paris et enjoint aux occupants de quitter les lieux nous fournit l’occasion de dresser l’exposé des pouvoirs de police générale et spéciale du maire en présence d’un immeuble en péril, le Conseil d’Etat venant sanctionner la Cour administrative d’appel de Paris pour avoir confondu vitesse et précipitation dans son arrêt d’appel en date du 14 novembre 20171.
Soulignons à titre liminaire que la décision commentée présente une spécificité en ce sens qu’elle concerne un arrêté pris par le Préfet de Police de la ville de Paris. En effet, les règles de répartition des pouvoirs de police entre le Préfet de Police et le Maire de la ville de Paris connaissent quelques aménagements 2 dans notre capitale.
Le pouvoir de police municipale de l’habitat était ainsi dévolu, à la date de l’arrêté querellé, au Préfet de Police de la ville de Paris, suivant application des dispositions de l’article L.2512-13 du Code général des collectivités territoriales3 et de l’arrêté des consuls du 12 messidor an VIII. Ce dispositif a évolué depuis l’entrée en vigueur de l’article 25 de la loi en date du 28 février 20174 et c’est désormais le Maire de la ville de Paris qui exerce le pouvoir de police générale et spéciale sur les édifices menaçant ruine dans les maisons d’habitation ou les immeubles à usage total ou partiel d’hébergement, à l’instar des autres édiles locaux.
Sensible à son environnement et soucieux de rappeler les compétences dévolues aux autorités de police municipale en matière de police des édifices menaçant ruine dans le contexte rappelé précédemment5, le Conseil d’Etat profite de sa saisine pour rappeler les dispositions applicables en la matière, pour plus de clarté de l’exposé, puis il souligne que l’imminence d’une ruine n’autorise pas l’autorité administrative municipale à déroger aux procédures de péril créées pour préserver les droits des propriétaires.
Les pouvoirs de police générale du maire en matière d’immeuble menaçant ruine ressortent des dispositions des articles L.2212-2 et L.2212-4 du Code général des collectivités territoriales qui confient au maire le soin de prévenir les accidents par des précautions convenables et à mettre en œuvre d’urgence les mesures d’assistance et de secours nécessaires en cas de danger grave et imminent.
Lorsque par exemple la solidité des bâtiments est mise en cause par des événements accidentels extrinsèques (risque d’effondrement des sols, risque d’inondation, …), le maire prend les mesures qui s’imposent afin de garantir la sécurité des habitants sur le fondement de ses pouvoirs généraux. Le maire ne peut alors ordonner la démolition de l’immeuble qu’en présence d’une situation d’extrême urgence créant un péril particulièrement grave et imminent qui exige la mise en œuvre immédiate de cette mesure6.
Parallèlement à ces pouvoirs de police générale, les dispositions de l’article L.2213-24 du Code général des collectivités territoriales et les dispositions des articles L.511-1 à L.511-4 du Code de la construction et de l’habitation auxquelles il renvoie définissent les procédures de péril ordinaire et de péril imminent.
De manière synthétique, la procédure de péril imminent régie par les dispositions de l’article L.511-3 du Code de la construction et de l’habitation autorise le maire, après avertissement adressé au(x) propriétaire(s), à demander au juge des référés du Tribunal administratif la désignation d’un expert qui dispose d’un délai de vingt‐quatre heures à compter de sa désignation pour examiner les bâtiments, dresser constat de l’état des immeubles mitoyens et proposer des mesures de nature à mettre fin à l’imminence du péril s’il la constate. Lorsque le rapport de l’expert conclut à l’existence d’un péril grave et imminent, le maire ordonne les mesures provisoires nécessaires pour garantir la sécurité, et notamment l’évacuation de l’immeuble.
L’urgence et l’imminence apparaissent également, en matière de péril, comme des notions proches, complémentaires mais distinctes dont l’appréhension peut s’avérer délicate. Leur qualification emporte pourtant des conséquences très différentes.
L’urgence qui implique une réponse immédiate, se caractérise en ce qu’elle légitime un « assouplissement de l’obligation de respecter la légalité »7, la mise en œuvre d’un processus dérogatoire « lorsque le respect de la légalité risquerait de paralyser l’administration, en lui interdisant de prendre les mesures nécessaires ou en les retardant »8. L’imminence correspond quant à elle à la survenance à bref délai, d’un évènement dont la certitude peut être établie par toute preuve matérielle objective. Elle oblige l’administration dans son action, qu’elle transforme en compétence liée.
Alors que seule l’imminence du risque est nécessaire à la mise en œuvre d’une procédure de péril, les dispositions des articles L.2212-2 et L.2212-4 du Code général des collectivités territoriales font non seulement référence à un « danger grave et imminent » mais également à la nécessité « de pourvoir d’urgence à toutes les mesures d’assistance et de secours ». La possibilité de déroger à la mise en œuvre des procédures des articles L.511-1 à L.511-4 du Code de la construction et de l’habitation, sans expertise préalable, implique donc une situation d’extrême urgence et l’existence d’un risque immédiat pour la sécurité des personnes.
Dans sa décision de l’espèce en date du 5 juin 2019, le Conseil d’Etat était saisi d’un arrêté en date du 19 décembre 2013, pris sur le fondement des dispositions des articles L.2212-2 et L.2212-4 du Code général des collectivités territoriales. Cet arrêté interdisait l’accès et l’habitation de l’immeuble situé au 12 rue Emile Level à Paris, cet immeuble ayant précédemment fait l’objet d’un arrêté de péril en date du 24 octobre 2012 ordonnant des travaux sur le fondement de l’article L.511-2 du Code de la construction et de l’habitation, qui n’avaient jamais été réalisés.
La SCI La Pommardière et le Syndicat des copropriétaires du 12 rue Emile Level ont contesté l’arrêté du Préfet de Police devant le tribunal administratif de Paris qui a fait droit à leur demande par un jugement en date du 30 juin 2015. La Cour administrative d’appel de Paris a annulé ce jugement et rejeté les demandes de première instance par un arrêt en date du 14 novembre 2017 rendu sur un appel du Préfet. Le Conseil d’Etat annule l’arrêt d’appel et sans statuer sur le fond, renvoie les parties devant la Cour afin qu’elle se prononce à nouveau au motif qu’« en retenant que le préfet avait pu légalement, eu égard à l’état de l’immeuble, s’abstenir de mettre en œuvre les procédures prévues par le code de la construction et de l’habitation, sans rechercher si l’urgence était telle qu’elle ne permettait pas de prendre les mesures nécessaires dans le respect de la procédure prévue par l’article L. 511-3 de ce code, la cour a commis une erreur de droit ».
Le Conseil d’Etat souligne en premier lieu la circonstance que « les pouvoirs de police générale reconnus au maire par les articles L.2212-2 et L.2212-4 du CGCT, qui s’exercent dans l’hypothèse où le danger menaçant un immeuble résulte d’une cause qui lui est extérieure, sont distincts des pouvoirs qui lui sont conférés dans le cadre des procédures de péril ou de péril imminent régies par les articles L.511-1 à L.511-4 du code de la construction et de l’habitation […], qui doivent être mis en œuvre lorsque le danger provoqué par un immeuble provient à titre prépondérant de causes qui lui sont propres ».
Tel n’était manifestement pas le cas en l’espèce, puisque l’immeuble du 12 rue Emile Level avait fait l’objet d’un précédent arrêté de péril ordonnant la réalisation de travaux, la carence des copropriétaires étant seule à l’origine du maintien de l’état de péril de l’immeuble. L’arrêté municipal n’était donc pas juridiquement fondé sur ce point.
La juridiction administrative suprême souligne encore que « l’arrêté litigieux du 19 décembre 2013, pris par le préfet de police dans le cadre de ses pouvoirs de police générale, a pour seul objet d’enjoindre aux occupants de l’immeuble d’évacuer les lieux et d’en interdire l’accès et l’occupation ». Or, de telles mesures seraient susceptibles de relever de l’application des dispositions de l’article L.511-3 du Code de la construction et de l’habitation et ne caractérisent pas le danger grave et imminent exigé par les dispositions des articles L.2212-2 et L.2212-4 du Code général des collectivités territoriales.
L’arrêté de police du Préfet en date du 19 décembre 2013 n’étant pas justifié par un péril extrinsèque à l’immeuble, ni par la gravité du danger encouru, le juge estime que le préfet de police a en l’espèce utilisé ses pouvoirs de police administrative générale dans le but de d’éviter la procédure spéciale de péril imminent prévue par le code de la construction et de l’habitation de façon irrégulière, sans démontrer que les conditions définies par la loi étaient satisfaites.
Il a par conséquent annulé l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Paris qui validait l’arrêté et renvoyé les parties devant ce même juge.
La décision du Conseil d’Etat qui vise à préserver les droits du(des) propriétaire(s) d’un immeuble menaçant ruine nous semble se justifier d’autant plus qu’ensuite du drame survenu en novembre 2018, Rue d’Aubagne à Marseille, les juridictions administratives se sont parfaitement adaptées aux besoins des pouvoirs publics soucieux d’intervenir très rapidement face à un édifice menaçant ruine.
Le Tribunal administratif de Marseille a ainsi mis en place un dispositif de saisine téléphonique permettant ainsi la désignation d’un expert judiciaire dans un délai de 2 heures, y compris le week-end, accélérant la procédure issue des dispositions de l’article L.511-3 du Code de la construction et de l’habitation9.
Les édiles locaux veilleront à l’avenir à bien fonder les arrêtés de police pris à l’encontre d’un immeuble menaçant ruine, lorsque le risque de péril trouve son origine dans une circonstance intrinsèque, l’annulation de l’arrêté pouvant avoir des conséquences graves si la démolition totale ou partielle de l’immeuble est d’ores et déjà intervenue.
1 CE, 5ème et 6ème ch. Réunies, 5 juin 2019, SCI La Pommardière, n° 417305. Inédit au Recueil Lebon.
2 Articles L.2512-13 à L.2512-16 du Code général des collectivités territoriales
3 Ancienne rédaction
4 Nouvelle rédaction
5 https://www.lemonde.fr/societe/article/2018/12/20/les-morts-de-la-rue-d-aubagne-hantent-le-conseil-municipal-de-marseille_5400606_3224.html ; https://www.lemonde.fr/idees/article/2019/01/29/drame-de-la-rue-d-aubagne-nous-qui-avons-marseille-a-c-ur-appelons-tous-les-pouvoirs-publics-a-cesser-le-mepris-et-l-incompetence_5415943_3232.html ; https://www.lemonde.fr/societe/article/2019/05/07/six-moi-apres-le-drame-a-marseille-des-relogements-indignes_5459254_3224.html
6 Sur le fondement des dispositions de l’article L.511-3 du CCH : CE, 28 avril 2015, n° 389775. Inédit au Recueil Lebon ; CE, 24 juin 2014, n° 359799. Inédit au Recueil Lebon.
7 Christophe GUETTIER, « Droit administratif », Montchrestien, Paris 1998, p. 40.
8 Jean RIVERO, « Droit administratif », 13ème éd. Dalloz, Paris, 1990, p. 109.
9 http://marseille.tribunal-administratif.fr/content/download/149445/1513410/version/3/file/CP%20IMR.pdf
